“撤点并校”与当代中国的普惠教育

【文/林小英】。一、“撤点并校”的政策原貌。主事者因账面上的“减负增效”而获得体制内的奖赏，而基础教育学校本质上的兜底和育人功能则被弱化或忽略，呈现出政策效果递减效应，即意图结果越来越弱，非意图结果越来越强。政策在社会层面经过长期沉淀，形成了“何为好教育”“何为好学校”的认知观念和资源分配框架，进而也构建了独特的行动惯性与路径依赖，同时，其早期未被察觉的负向外部性会随着时间推移发生几何级数的放大，需要不断制定新的政策来应对层出不穷的问题。但从文本表述来看，对农村中小学的“合并、保留、调整、规范”的行动是极为谨慎的，并且有着明确的前提和情境设置。二〇一二年五月至八月，国家审计署组织对二十七个省（自治区、直辖市，以下统称省）所辖的一千一百八十五个县（市、旗，以下统称县）二〇〇六年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了审计调查，发现了部分地区搞简单“撤并”或“一刀切”的问题。即使在政策执行数年后，面对基层社会暴露出的显性或隐性辍学、上学难等问题，中央政府陆续出台规制型的政策，明确要求放缓“撤点并校”，甚至提出在必要的情况下要恢复一些“村小”和教学点，但地方政府出于行政成本、利益纠葛和基建工程的考量，也难以在既定的快速撤并的道路上紧急刹车。不论在其他指标上所展示的数据有多好看，光是义务教育阶段学生的上学路途变得越来越遥远这一条，就足以将政策触及的痛点暴露出来。湖南省长沙市长沙县麻林小学的课堂 （本文未注明来源的图片为作者提供）。撤掉的“村小”越多、教学点缩减的比例越高，意味着地方教育财政支出越能集中力量办大事，比如打造县城或镇中心的明星窗口学校。然而，在政策由中央向地方、由省级向区县级层层下达的行政过程中，这一充满辩证弹性的政策目标遭遇了语境转换，在基层实践中被逐渐窄化、固化为“以撤为主、以并为先”的操作，从而在社会大众和学术界的话语体系中沉淀为“撤点并校”这一带有鲜明行政强制色彩的专有名词。为了给所向披靡的“撤点并校”刹车，二〇一二年九月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》明确提出，“保障适龄儿童少年就近入学是义务教育法的规定，是政府的法定责任，是基本公共服务的重要内容”，要求严格规范学校撤并程序和行为；提高村小学和教学点的生均公用经费标准。若将这些教学点并入镇中心校，意味着可以立刻核销掉分散的校舍维护费，通过大班额甚至超大班额来摊薄单个学生的教育资源占用率。一旦某个县域启动了大规模的并校程序，相关的教师编制调整、校舍变卖、土地划转等一系列行政行为就势如破竹，难以逆转。二〇〇六至二〇一一年，有八百三十三个（占70%）县的学校平均服务半径有所增大，学生就学距离明显增加，上学耗时偏长。也就是说，这些原本政策中未加认定的政策自变量，后来陆续添加进来，构成了“撤点并校”持续执行的原因。当布局调整被作为一项带有考核性的硬性任务下达至区县时，在绩效指标的显性激励下，基层官员为了规避行政风险并获取晋升资本，更倾向于采取激进的“一刀切”策略。随着农村税费改革和“以县为主”的基础教育管理体制的推进，县级财政成为承担基础教育供给的主体。回到政策源头来反思，在实现“人人上好学”的教育强国征途上，如何让偏远农村的孩子首先能“够得着”学校，让家长能放心让孩子去上学，比起一味追求又新又贵的优质硬件而言，显然是一个应该更具优先性、更应被前置的起码的教育公平命题。这种流失并非因为交不起学费，而是因为空间阻隔带来的非经济性排斥，可分为两类：。这些不同问题被分门别类，持续跟进制定有针对性的政策措施。这种执行惯性使得地方政府在面对中央的自我纠偏信号时，往往采取选择性失明的态度，阻滞了政策及时回归正轨。当新中国前四十年里由农民与村、乡、镇合力办起来的、散落在村落深处的“村小”和教学点被大面积抹去后，农村孩子求学骤然变得长路漫漫，诱发了诸如校车事故、低幼阶段的寄宿带来的情感剥夺、长期吃营养餐而缺营养等问题。当政策目标具有多重性时，执行者往往倾向于选择最善于直观表现、最易于量化、最能直接带来行政收益的目标。家长为了尽量把孩子“赶去”学校，学校为了能“留住”学生，不经意地合力制造出了“全职陪读”的家庭样态。这种成本转嫁表现为经济与时间成本两方面：。这种逻辑导致政策手段被置换成了政策目的，基层政府将“撤并率”作为表彰和奖赏的指标，某种程度上开启了一场比拼谁撤得快、谁撤得多的指标赛。二是隐性流失，一些低龄孩子因无法适应长途颠簸或寄宿学校的严苛纪律，产生了严重的厌学情绪，虽然学籍仍在，但长期请假、逃学，实质上退出了学校教育过程。评论一项持续执行已经四分之一个世纪的公共政策，必须超越简单的“好与坏”的二元对立框架。“撤点并校”并非国家层面官方政策文本的原意。一是经济成本，孩子寄宿带来的伙食费、代管费、往返校车的交通费，以及为了照顾低龄孩子在镇上租房陪读的租金，汇聚成一笔不小的经济负担，抵消了国家“两免一补”的政策红利；。在可见的财政压力下，地方主事者将分散的“村小”和教学点视为财政包袱。然而，时间又过去了十余年，“撤点并校”依然在持续执行，农村中小学布局调整的政策原意似乎早已隐而不彰。这项政策的原始版本是二〇〇一年五月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，政策初衷是在基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）的目标初步实现的基础上，全面推进素质教育。一是显性辍学，因道路天险、过于高昂的通勤成本与难以承受的寄宿代管开支而被变相“劝退”；。进入新世纪后，基础教育改革与发展要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。二、量化考核衍生出的“撤并率”指标。“撤点并校”的本意是通过集中办学降低财政总开支，但其实质是将原本由政府承担的公共办学成本，非对称地转嫁给了抗风险能力最差的农民家庭。他们往往超前执行、超限执行，有些地方甚至制造出了“消灭村小”的运动。二是时间与机会成本，农村家庭抽调一个劳动力，通常是母亲或祖母，专门负责每周的接送，甚至在镇上全天候陪读，这降低了该劳动力参与农业生产或进城务工的可能性，变成了家庭看不见的成本。整体上看，一项政策因非意图效果越来越强时，就需要制定更多的政策，这就是“政策累积效应”。麻林小学俯瞰图。十余年后，这项政策的执行情境已被悄然替换，成了应对学龄人口减少、城镇化加速、教育投入长期不足、农村吧学经费匮乏、师资力量薄弱及教育质量提升需求等问题的办法。对不同学段的政策也有原则性的区分：小学就近入学，初中相对集中。农村中小学布局调整政策的最终目标是提升“办学质量”，这是一个长期、隐性且难以在短期内量化的育人指标；而降低“办学成本”，削减“财政供养人员”则是立竿见影的硬性数字。一个令人痛心的反常现象出现：在硬件大为改善、国家全面免除学杂费的背景下，部分偏远农村地区的辍学率竟然出现了结构性回升。在我国条块分割的行政体系中，“压力型体制”是政策推进的核心动力。